全椒隸屬于安徽省滁州市，與南京市交界，地理位置優(yōu)越。近年來，隨著皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加快發(fā)展，全椒縣也迎來了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的難得機(jī)遇。在快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，征地拆遷、土地流轉(zhuǎn)、物業(yè)管理、醫(yī)療糾紛、交通事故等方面的矛盾糾紛也呈增長(zhǎng)趨勢(shì)。
根據(jù)全椒縣信訪局提供的數(shù)據(jù)，2016年，全縣共處置上訪事件1116批5921人次，其中來縣上訪1023批5625人次，縣法院共立案各類案件3025件。為疏解信訪和司法機(jī)關(guān)面臨的工作壓力，全椒縣根據(jù)實(shí)際情況，積極探索如何更好地發(fā)揮人民調(diào)解的作用，力求在基層化解矛盾糾紛，力求提升人民調(diào)解機(jī)制的運(yùn)作效能。
針對(duì)醫(yī)患矛盾、交通事故糾紛較為嚴(yán)重的狀況，全椒縣在司法局的牽頭協(xié)調(diào)和指導(dǎo)下，于2011年成立了道路交通事故糾紛調(diào)解委員會(huì)，2013年成立了醫(yī)療糾紛調(diào)解委員會(huì)。這兩個(gè)委員會(huì)聘請(qǐng)具有一定從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、政策水平和法律知識(shí)的人員（主要為退休人員）擔(dān)任調(diào)解員。由于調(diào)解效果較為顯著，能夠及時(shí)化解矛盾，調(diào)解成功率較高，這兩個(gè)委員會(huì)得到了群眾信任，成為處置矛盾糾紛的重要途徑。近三年來，交調(diào)委每年成功調(diào)解的糾紛約120件，醫(yī)調(diào)委每年成功調(diào)解的糾紛在30件左右。
在總結(jié)交調(diào)委、醫(yī)調(diào)委經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)近年來物業(yè)管理、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)等領(lǐng)域糾紛高發(fā)的情況，全椒縣司法局又指導(dǎo)成立了物業(yè)糾紛、訴前糾紛、教育糾紛、安全生產(chǎn)糾紛、勞資糾紛等10個(gè)專業(yè)性、行業(yè)性人民調(diào)解委員會(huì)，形成了多元化的民事糾紛調(diào)解體系。為方便當(dāng)事人申請(qǐng)調(diào)解，根據(jù)縣綜治委的要求，全椒縣司法局牽頭整合資源、搭建平臺(tái)，成立了縣矛盾糾紛調(diào)解中心，并引入巡回法庭、法律援助等資源，使人民調(diào)解與行政調(diào)解相結(jié)合、人民調(diào)解與司法調(diào)解相銜接。目前，醫(yī)療糾紛、交通事故糾紛、物業(yè)糾紛、訴前糾紛四個(gè)調(diào)解委員會(huì)已經(jīng)進(jìn)駐縣矛盾糾紛調(diào)解中心。
在鎮(zhèn)和村層面，全椒縣也建立了較為健全的人民調(diào)解組織體系。全縣10個(gè)鎮(zhèn)都成立了以司法所為依托的鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)，調(diào)委會(huì)主任由鎮(zhèn)黨委、政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，全縣114個(gè)村（社區(qū)）也都設(shè)立有人民調(diào)解委員會(huì)。另外，各個(gè)鎮(zhèn)的公安派出所設(shè)有“警民聯(lián)調(diào)室”，針對(duì)群眾請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)處理的一般民事糾紛，由派出所和鎮(zhèn)、村調(diào)解員溝通調(diào)解，達(dá)成一致協(xié)議。目前，全縣成立了各類人民調(diào)解委員會(huì)137個(gè)，聘有人民調(diào)解員879人，其中女性194人，形成了覆蓋全縣的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)。
全椒縣推進(jìn)人民調(diào)解工作創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：
一是推進(jìn)調(diào)解組織再造，提升了人民調(diào)解的專業(yè)性。為有效化解民間糾紛，全椒縣在鎮(zhèn)、村人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上，通過整合資源、搭建平臺(tái)，成立了縣矛盾糾紛調(diào)解中心，組建了醫(yī)療糾紛、交通事故、物業(yè)、訴前調(diào)解等12個(gè)行業(yè)性、專業(yè)性矛盾糾紛調(diào)解委員會(huì)，整合了體制內(nèi)的專業(yè)性資源和體制外的自治性資源，聘請(qǐng)具有長(zhǎng)期從業(yè)經(jīng)驗(yàn)、文化素質(zhì)較好、政策水平較高的社會(huì)人士擔(dān)任調(diào)解員，提升了矛盾糾紛調(diào)解的專業(yè)性、規(guī)范性和權(quán)威性，取得了良好的社會(huì)成效。
二是推進(jìn)調(diào)解制度建設(shè)，提升人民調(diào)解的覆蓋面。為調(diào)動(dòng)人民調(diào)解委員會(huì)和調(diào)解員的積極性，全椒政法委、縣財(cái)政局、縣司法局聯(lián)合出臺(tái)了《全椒縣人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》，對(duì)鎮(zhèn)、村人民調(diào)解委員會(huì)、專職人民調(diào)解員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)做出明確規(guī)定?？h委辦、縣政府辦轉(zhuǎn)發(fā)了《縣人民法院、縣司法局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民調(diào)解工作的實(shí)施方案》，要求縣人民法院、縣司法局增進(jìn)與綜治、公安、衛(wèi)生、人力資源和社會(huì)保障等相關(guān)部門的聯(lián)系與溝通，積極推進(jìn)行業(yè)性、專業(yè)性人民調(diào)解組織建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)領(lǐng)域的人民調(diào)解組織全覆蓋。
三是推進(jìn)調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，提升人民調(diào)解的成功率。全椒縣注重加強(qiáng)人民調(diào)解員隊(duì)伍建設(shè)，積極吸納熱心調(diào)解事業(yè)、具有群眾基礎(chǔ)的社會(huì)人士擔(dān)任矛盾糾紛調(diào)解員。每個(gè)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)至少聘請(qǐng)2名專職調(diào)解員，每個(gè)村人民調(diào)解委員會(huì)原則上要聘請(qǐng)1名專職調(diào)解員，縣司法局、鎮(zhèn)政府通過組織培訓(xùn)活動(dòng)，提高調(diào)解員的知識(shí)水平、業(yè)務(wù)能力和調(diào)解技巧。全椒縣六鎮(zhèn)鎮(zhèn)司法所負(fù)責(zé)人介紹說，該鎮(zhèn)人民調(diào)解工作的成功率在90%以上。依靠人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，全椒縣努力將矛盾糾紛化解在基層，盡力做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、疑難問題不出縣”。
四是加大財(cái)政投入，提升人民調(diào)解的保障水平。全椒縣認(rèn)真貫徹《人民調(diào)解法》和《滁州市人民調(diào)解工作經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》，縣財(cái)政對(duì)人民調(diào)解工作提供必要的經(jīng)費(fèi)支持，專職人民調(diào)解員按照每月不低于1000元的標(biāo)準(zhǔn)提供人員補(bǔ)貼，案件補(bǔ)貼根據(jù)工作量、難易程度制定有具體標(biāo)準(zhǔn)，各鎮(zhèn)按人均2元預(yù)算安排人民調(diào)解委員會(huì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)和人民調(diào)解員補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)。各鎮(zhèn)司法所均辟出專用辦公空間，為人民調(diào)解委員會(huì)開展工作提供辦公場(chǎng)所，確保矛盾調(diào)解做到“六個(gè)有”，即有場(chǎng)所、有設(shè)施、有標(biāo)牌、有制度、有人員、有臺(tái)賬。
總結(jié)全椒縣推進(jìn)人民調(diào)解工作創(chuàng)新的實(shí)踐探索及成效，可得出以下經(jīng)驗(yàn)和啟示：
第一，人民調(diào)解是夯實(shí)社會(huì)治理體系的重要基石。人民調(diào)解在緩和社會(huì)沖突、化解矛盾糾紛過程中發(fā)揮著重要作用，對(duì)維護(hù)社會(huì)和諧的最基礎(chǔ)的爭(zhēng)端解決機(jī)制，是保障社會(huì)穩(wěn)定的“第一道防線”。全椒縣通過構(gòu)筑縣鎮(zhèn)村三級(jí)人民調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，確保大部分社會(huì)矛盾糾紛在基層化解，并不占用司法調(diào)解、行政調(diào)解的治理資源。
第二，組織再造是提升人民調(diào)解工作成效的重要抓手。當(dāng)前，我國(guó)人民調(diào)解工作的組織體系較為分散，由于信息不對(duì)稱原因，群眾遇到矛盾糾紛，第一反應(yīng)往往是尋求基層黨委、政府提供支持，予以調(diào)解。為便于當(dāng)事人獲取信息和申請(qǐng)人民調(diào)解，有必要對(duì)已有的調(diào)解渠道進(jìn)行適當(dāng)整合，搭建共享性的調(diào)解平臺(tái)。全椒縣由司法局牽頭搭建平臺(tái)，成立縣人民調(diào)解委員會(huì)，設(shè)置矛盾糾紛調(diào)解中心，將專業(yè)化資源注入人民調(diào)解體系之中，顯著提升了人民調(diào)解的專業(yè)化和規(guī)范化水平。
第三，人民調(diào)解與行政調(diào)解相結(jié)合有利于提升調(diào)解成功率。人民調(diào)解和行政調(diào)解都屬于訴訟外調(diào)解，都遵循自愿原則，所達(dá)成的協(xié)議都不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力。在民間糾紛調(diào)解實(shí)踐中，基層群眾遇到問題往往更愿意尋求行政主體提供支持，尤其是希望具有公信力的政府機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。全椒縣由司法局牽頭成立多個(gè)專業(yè)化的人民調(diào)解委員會(huì)，成立縣矛盾糾紛調(diào)解中心，承擔(dān)對(duì)矛盾糾紛的接待、分流指派工作，協(xié)調(diào)和指導(dǎo)入駐中心的行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織開展調(diào)解工作。作為司法局下屬的“準(zhǔn)科層結(jié)構(gòu)”，縣矛盾糾紛調(diào)解中心對(duì)接既有的“大調(diào)解”網(wǎng)絡(luò)，與行政調(diào)解、司法調(diào)解相銜接。在縣司法局及矛盾糾紛調(diào)解中心的指導(dǎo)下，各行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織引入專職調(diào)解員，司法局提供必要的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，有效提升了矛盾糾紛調(diào)解的成功率。
（作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，全國(guó)公共管理專業(yè)學(xué)位研究生教育指導(dǎo)委員會(huì)副秘書長(zhǎng)）